miércoles, 21 de septiembre de 2011

DERECHO CONSTITUCIONAL AMBIENTAL

CONFERENCIA DEL DOCTOR GENARO DAVID GÓNGORA PIMENTEL, MINISTRO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE MÉXICO, ANTE EL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES, ARGENTINA, EL 28 DE NOVIEMBRE DE 2008.

El derecho ambiental constitucional en México,
—en la ruta de su configuración—
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Mi primera palabra tiene que ser de agradecimiento para el señor Presidente y para las señoras Magistradas y señores Magistrados del Tribunal Superior de Justicia, por recibirme en este honorable recinto, sede de la justicia de la ciudad de Buenos Aires; agradezco especialmente al doctor Jorge Franza, Magistrado integrante de la Sala III de la Cámara Penal, Contravencional y de Faltas, su invitación para expresar, ante esta distinguida audiencia, algunos conceptos relacionados con el Derecho Ambiental Constitucional en México.
Señoras y señores:
En el traspaso del milenio las sociedades enfrentan múltiples retos derivados de la pérdida de valores, de la ausencia de equidad y de oportunidades, de un gradual pero constante ascenso del pensamiento científico y tecnológico, de nuevas formas de sentirse vivo y de festejar a la vida que, en su conjunto, han propiciado sociedades enfrentadas y polarizadas.
Esa realidad nos lleva a cuestionar la eficacia de nuestras instituciones y plantearnos la necesidad de reconstruir el pacto social o establecer uno nuevo.
Ante esta necesidad, el derecho sigue siendo un instrumento eficiente que nos permitirá construir una nueva sociedad en la que
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el medio ambiente, el hombre, el desarrollo y la naturaleza humana tengan idéntica preeminencia y se reconozcan como iguales.
Lo que la evolución de la humanidad separo en imperios, estados y sistemas políticos, el paradigma ambiental nos une e impone sacrificios.
El problema ambiental, nos une en una sociedad mundial, regida por los principios contenidos en la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948; en la de Estocolmo de 1972; en el Convenio de Río de Janeiro de 1992 y en la Convención Marco sobre cambio climático de ese mismo año; en la Declaración del Cairo de 1994, sobre desarrollo social; en la de Estambul, sobre el hábitat, de 1997 y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, cuya esencia se puede resumir en el siguiente principio: “Todos los seres humanos, sin distinción de raza, sexo, nacionalidad, credo o condición social, tienen derecho al bienestar material y a su desarrollo espiritual en condiciones de libertad, dignidad, igualdad de oportunidades y seguridad económica.”
En ese contexto se enmarca la consagración, en la mayoría de las constituciones del mundo, de las normas de protección al medio ambiente.
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En México, la Constitución Política prescribe, a través de sus artículos 4º, 25, 27 y 73, que toda persona tiene el derecho fundamental a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y, para asegurarlo, el estado podrá imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público y aplicara las medidas necesarias para conservar el medio ambiente y restaurar el equilibrio ecológico.
Antes de hacer referencia detallada a las bases constitucionales del derecho ambiental en mi país, considero prudente hacer una breve reflexionar sobre el título de mi plática: El derecho ambiental constitucional en México, -en la ruta de su configuración-.
Para ello, debo formular la siguiente interrogante: ¿Existe el derecho ambiental constitucional?
O se trata de un arrebato académico.
Para responder esa pregunta, debemos considerar algunos parámetros o realidades objetivas que nos ayuden a determinar su existencia o no.
Tal vez parezca superfluo este ejercicio, pero creo que nunca está por demás explorar algunas ideas.
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La Constitución se nos presenta no solo como un modo de ordenar la vida social, también como la capacidad para establecer derechos y deberes. Si en ella se establece el derecho de las personas a un medio ambiente adecuado, así como las facultades y deberes de la autoridad las cuales se desarrollan en leyes reglamentarias específicas, encontramos una primera realidad objetiva.
Si a las normas Constitucionales se le han incorporado instrumentos jurisdiccionales para hacer respetar y evitar el quebranto de la norma superior (juicio de anulación, juicio de amparo) y en las leyes adjetivas se establecen los procedimientos y los medios de impugnación específicos, tenemos un segundo parámetro para responder nuestra pregunta.
Si en la propia Constitución se establece un tribunal y la magistratura especializada en la resolución de los conflictos o litigios ambientales con la facultad interpretativa de la norma suprema, tenemos un tercer criterio objetivo.
Si en la doctrina jurídica encontramos estudios sobre las normas ambientales y en las universidades se imparte cátedra especializada en la materia, tenemos un criterio adicional de valoración.
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De acuerdo con la doctrina esos criterios nos permiten determinar la existencia o no del derecho ambiental constitucional como una rama del derecho. Considerando esos criterios, no el grado de tutela del medio ambiente en nuestra Constitución, debo admitir que no es posible hablar de un Derecho Ambiental Constitucional en México, pero estamos en el camino de construirlo.
Contamos con las bases constitucionales, con leyes secundarias y una sólida doctrina jurídica en torno al medio ambiente, pero no contamos, a nivel Constitucional, con una jurisdicción especializada en la materia, ni procedimientos específicamente establecidos para la defensa del medio ambiente. Por estos días, en el Congreso de la Unión se trabaja en un proyecto de reforma constitucional, precisamente para establecer una jurisdicción ambiental especializada y procedimientos concretos en este campo.
Espero que pronto sea una realidad, por ahora, solo me referiré a las bases constitucionales que hemos construido.
En México, el desarrollo constitucional de la materia ambiental tiene tres etapas que podemos identificar con claridad.
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La primera etapa inicia con el texto original de la Constitución de 1917, que dispuso en el artículo 27 el carácter y función social de la propiedad, la potestad del estado de imponer las modalidades que estimara convenientes con el fin de regular el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación para hacer una distribución equitativa de la riqueza y para cuidar de su conservación.
En ese texto, a pesar de su concepción avanzada respecto del cuidado de los elementos naturales, estaba muy lejos la concepción integral de la tutela del ambiente que hoy reconoce nuestra Carta Magna, pues en aquel momento esos recursos eran considerados como riqueza pública y la principal preocupación residía en distribuirlas con mayor sentido de justicia social.
La segunda etapa inicia con la reforma constitucional al párrafo tercero de ese mismo artículo, el 27, publicada el veintiséis de enero de mil novecientos setenta y seis.1
1 “27. (…)
(REFORMADO, D.O.F. 6 DE FEBRERO DE 1976)
La Nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. …”
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Con esa trascendental modificación, se da sustento al desarrollo legislativo en materia ambiental, pues se establecen las bases con las cuales se perfilan los principios relativos al “desarrollo sustentable” y la “calidad de vida”, ambos fundamentales para la formación de los ordenamientos ambientales.
Posteriormente, en mil novecientos ochenta y tres, se reformó el artículo 25 constitucional, incorporando como principio el relativo al “cuidado y conservación del medio ambiente” en la actividad de las empresas de los sectores social y privado.
En la tercera etapa encontramos otra reforma al artículo 27 y la adición de la fracción XXIX-G al artículo 732, publicadas el diez de agosto de mil novecientos ochenta y siete, que es una de las más importantes, pues sentó de manera definitiva las bases para la protección al medio ambiente, dando sustento constitucional a la preservación y restauración del equilibrio ecológico.
Así, con la reforma al artículo 27 se reconoció la necesidad de preservar el equilibrio ecológico como una responsabilidad del
2 “Artículo 73.- El Congreso tiene facultad:

XXIX-G.- Para expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los gobiernos de los Estados y de los municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico.”
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estado y, por otra parte, con la adición de la fracción XXIX-G del artículo 73 se incorporó la facultad del Congreso Federal para legislar en materia ambiental, estableciendo la concurrencia de la Federación, los Estados y los Municipios, es decir, se dio pie a una auténtica descentralización en esta materia, pues la preservación del ambiente es una responsabilidad compartida que compete a todos los niveles de gobierno.
Lo anterior no debe suponer caos en la materia, en tanto que la Ley Ambiental marco expedida por el Congreso de la Unión estructura el sistema de competencias, con el fin de delimitar claramente las atribuciones y responsabilidades de cada nivel de gobierno.
Esta tercera etapa se consolida con la adición al artículo 4° y la reforma al primer párrafo del artículo 25 constitucionales3 publicadas el veintiocho de junio de mil novecientos ochenta y nueve, que consagraron el derecho fundamental de todas las personas a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y
3 “Art. 4º. …
Toda persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar….”
“Art. 25.- Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la Soberanía de la Nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución.”
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bienestar y, además, el desarrollo integral y sustentable, como fines de la rectoría económica del Estado.
De esa forma, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece las bases fundamentales en materia ambiental.
Evidentemente, fenómenos como el calentamiento de la tierra, la desertificación de los suelos, la limitación de los recursos hídricos, el exterminio de las especies, la destrucción de los ecosistemas, el debilitamiento de los componentes de la capa de ozono, la contaminación del aire, del mar y de la atmósfera fueron los factores o variables que han sido considerados por el Órgano Reformador de nuestra Constitución, para introducir derechos y conceptos jurídico-políticos tendentes a la conservación y disfrute de un medio ambiente sano y la preservación de la vida.
La protección al medio ambiente ocupa un lugar trascendental en el ordenamiento jurídico constitucional mexicano; sus normas propenden al establecimiento de una nueva relación entre el medio ambiente, el hombre y el desarrollo económico, en una triple dimensión:
De un lado, aparece el derecho fundamental de todas las personas a gozar de un ambiente sano (artículo 4°); de otro lado,
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la tutela al medio ambiente que irradia al orden jurídico secundario (artículos 2°, 25, párrafos quinto y sexto, 27, 122, Base Primera, fracción V, inciso j, Base Quinta, inciso G); y, por último, un sistema de concurrencia de facultades entre la Federación, Entidades Federativas y Municipios estructurados en torno a una Ley de Protección al Ambiente que es la ley marco (73, fracción XXIX-G).
Esa tridimensionalidad de las normas constitucionales ambientales me permite construir diversos principios interpretativos que deben regir nuestro actuar y que nos auxilian para resolver cualquier contradicción aparente o falta de armonía en el sistema y estos son:
I. Principio relativo al disfrute de un medio ambiente adecuado.
Este implica el derecho a la conservación y disfrute de un medio ambiente sano, a la promoción y preservación de la calidad de la vida, a la protección de los bienes, riquezas y recursos naturales.
II. Principio del desarrollo sustentable.
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Este principio tiene su vértice en la búsqueda del justo equilibrio entre protección del medio ambiente y el desarrollo económico, satisfaciendo las necesidades del presente sin comprometer las capacidades de las futuras generaciones para satisfacer las propias.
En este principio encontramos el deber del estado para que, de manera paralela con la promoción del desarrollo económico, proteja la diversidad e integridad del medio ambiente y promueva la conservación de las áreas de especial protección ecológica.
III. Principio relativo al nivel de acción más adecuada al espacio a proteger.
Este principio surge del sistema de concurrencia de las atribuciones de las autoridades de los distintos niveles de gobierno.
Conforme a este principio, el sistema de concurrencia debe privilegiar la descentralización sin renunciar a la coordinación entre los distintos niveles de gobierno.
Según este principio se debe permitir la actuación del nivel de gobierno más adecuado al espacio a proteger, considerando el tipo de riesgo ambiental, su cercanía al sitio donde se presenta el
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riesgo, los recursos materiales y científicos con que se cuente y la capacidad de respuesta y vigilancia.
Así, para cada tipo de riesgo ambiental debe encontrarse cuál es el nivel de acción que se tomará: municipal, estatal o Federal, procurando en la medida de lo posible una actuación coordinada.
IV. Principio de tutela preferente.
Conforme a este principio, la decisión entre tutelar el medio ambiente o un derecho individual, se debe escoger el primero. No se trata de abolir o suprimir derechos individuales, se trata de que los derechos individuales cedan hasta el justo límite en que no se afecte el derecho a un medio ambiente adecuado.
V. Principio de prudencia y contención.
Relacionado con el anterior, este principio propende a una valoración específica del riesgo ambiental y sus consecuencias presentes y futuras, con la finalidad de establecer límites a la actividad del Estado y de los particulares.
Estos son los principios que advierto inmersos en las bases constitucionales relativas al medio ambiente y al desarrollo
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sustentable y que, en mi opinión, son instrumentos que nos guían en la solución de los problemas que llegan a los tribunales.
Construir un nuevo pacto, como dice José Luis Serrano, no puede ser otro que por la vida, desprovisto del atributo de los contratos entre sujetos propietarios, cuyas cláusulas señalen que no todo es transferible en el mercado, que no todo es apropiable, que existe un límite al desarrollo, que hay algo sobre lo cual no podemos decidir: la vida.
Concluyo mi plática con la cita de unas frases contenidas en la famosa carta del jefe Seattle, escrita en 1856.
¿Qué sería del hombre sin los animales?
Si los animales desaparecieran el hombre también moriría de gran soledad espiritual. Porque lo que le suceda a los animales, también pronto le ocurrirá al hombre. Todas las cosas están relacionadas entre sí. Lo que afecte a la tierra, afectará también a los hijos de la tierra.
Enseñad a vuestros hijos lo que nosotros hemos enseñado a nuestros hijos: la tierra es nuestra madre. Lo que afecte a la tierra, afectará también a los hijos de la tierra. Si los hombres escupen a la tierra, se escupen a si mismos. Porque nosotros sabemos esto: la tierra no pertenece al
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hombre, sino el hombre a la tierra. Todo está relacionado como la sangre que une a una familia. El hombre no creó el tejido de la vida, sino que simplemente es una fibra de él. Lo que hagáis a ese tejido, os lo hacéis a vosotros mismos.
Muchas gracias.