La autonomía del Derecho Ambiental en el ordenamiento jurídico de la Argentina
Por Sergio Dugo, con la colaboración de Emilio Faggi
I. Alcance conceptual del Derecho Ambiental. Sus características y objeto
La doctrina ha intentado birndar una primera aproximación al concepto de derecho ambiental y, en ese sentido, se ha dicho que “es la novísima rama de la ciencia jurídica que surge en los prolegómenos de la Conferencia de las Naciones sobre el Medio Humano, celebrada en Estocolmo, Suecia, del 5 al 16 de junio de 1972. El derecho ambiental como disciplina científica ha nacido en el momento en que se comprendió que el entorno constituye un conjunto, un todo, cuyos diversos elementos interaccionan entre sí. Esta es una verdad física - y también sociológica - sólo percibida y entendida en la última década. Su comprensión originó la elaboración de principios científicos y de técnicas para el manejo integrado de esos diversos elementos constituyentes del ambiente humano, en tanto conjunto o universalidad y no como antes, sólo en función de cada una de las partes o de los usos de éstas”.1
Asimismo, bajo la denominación de “ecoderecho” se ha reconocido “al conjunto de normas jurídicas que regulan las relaciones del derecho público o privado tendientes a mantener el medio ambiente libre de contaminación o mejorar sus condiciones para el caso de hallarse contaminado, todo ello a la luz de los estudios de las relaciones entre los organismos y su medio, tendiente en última instancia a mantener o lograr el equilibrio natural”.2
En síntesis, el derecho ambiental regula la creación, modificación, transformación y extinción de las relaciones jurídicas que condicionan el disfrute, la preservación y el mejoramiento del ambiente.3 Así entonces, el bien jurídico protegido es la calidad de vida, aunque de manera más amplia, está ligado con bienes fundamentales del hombre, tales como la vida y la integridad psicofísica del individuo, el desarrollo humano y la salud pública e individual.
Entre las características principales del Derecho Ambiental se pueden mencionar las siguientes:
a) Se trata de un “derecho horizontal”, vale decir que oxigena el sistema jurídico y lo rejuvenece a partir de su penetración en todas las ramas del derecho -público y privado- y de la jurisprudencia de los tribunales, pues -como ya lo manifestara Puig Brutau hace más de veinte años- “constituye tarea inexcusable de los juristas adoptar el formalismo de la ley al cambio social en lugar de venerar ciegamente los viejos dogmas”. En ese sentido, también se ha dicho que el Derecho Ambiental “es un reto o un desafío que tienen los operadores jurídicos de dar satisfacción a nuevas necesidades sociales, de carácter colectivo, grupal, plural, o supraindividual.4b) Se estructura sobre normas de base interdisciplinaria -que exceden el ámbito jurídico- con rigurosa regulación técnica y primacía de los intereses colectivos y sociales, y con interrelación estrecha de la normativa pública (constitucional, penal y administrativo) con el derecho privado (civil, procesal, comercial, derechos del consumidor).
c) Su objeto, -la protección al medio ambiente y el derecho a gozar de éste sana y adecuadamente- constituye un derecho personalísimo. Así lo ha entendido la jurisprudencia al señalar que “el derecho a vivir en un medio ambiente agradable, viene entendiéndose como una ampliación de la esfera de la personalidad humana. Sucede que si bien el entorno natural se halla formalmente situado fuera del hombre, éste lo siente y defiende como propio, como un valor interior sobre el que no puede detentar una relación de dominio y en virtud de su continua e íntima conexión con la supervivencia y bienestar humano, el ambiente es jurídicamente un atributo fundamental de los individuos. Por dicha razón el derecho al ambiente halla su ingreso en el ordenamiento jurídico como un derecho de la personalidad, atento inclusive a que otros de ellos hoy indiscutidos - como la integridad física y la salud- se sustentan en el equilibrio ecológico propicio e indispensable para el bienestar psico- físico del hombre. Máxime en virtud de que la categoría de derechos personalísimos no configura un elenco cerrado y debe recibir en su seno nuevos intereses surgentes de las transformaciones sociales. Ahora bien, en cuanto a los derechos de la personalidad son objeto de concreta tutela jurídica, las limitaciones o restricciones al pleno desarrollo de la persona derivada de la contaminación ambiental -aún no generando un daño personal y directo a los individuos-, son por sí mismas causa de responsabilidad civil del agente, en cuanto confluyan los presupuestos generales de responsabilidad”. “El ser humano es la figura basilar en un medio ambiente conformado por su adyacente natural físico y social, que le presta las condiciones esenciales para alcanzar un desarrollo pleno. Todo acontecer que altere esos factores desequilibrándolos produce un menoscabo en uno de sus derechos fundamentales, lo que aparece agravado cuando la disminución de la función biótica se proyecta no ya sobre el ser humano, sino sobre un conjunto de ellos. Por cierto que esa derivación resulta virtualmente inevitable en razón de las notas de comunicabilidad e indivisibilidad que visceralmente caracterizan aquel medio”.5d) Finalmente, el “derecho a un ambiente sano” constituye un derecho de tercera e, incluso, de cuarta generación. En el primer caso, a partir de la clasificación de los derechos humanos que hizo las Naciones Unidas, ubicándolo con los derechos de la solidaridad -entre los que se encuentran también el derecho al desarrollo y a la paz, dotados todos de un altísimo grado de humanismo y universalidad-, después de los derechos civiles y políticos (primera generación) y los económicos, sociales y culturales (segunda generación).
A su vez, el derecho ambiental encierra derechos de cuarta generación por su carácter intergeneracional, ya que la idea de “desarrollo sostenible” apunta al reconocimiento en favor de los que vendrán de asegurarles la perpetuación de los recursos, riquezas y medios, para lo cual se impone la observación de verdaderos deberes actuales. En ese sentido, el nuevo artículo 41 de la Constitución Nacional incorpora el concepto consagrado en textos constitucionales del derecho comparado y distintas convenciones internacionales de “desarrollo sostenible”, entendiéndose por tal un modelo de crecimiento “que satisface las necesidades de la presente generación sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”, y cuya definición, en estos términos, fue hecha en el Informe de la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo -conocido como Informe Brundtland-. Este Informe llevó a las Naciones Unidas a convocar a una Conferencia sobre el Medio Ambiente y Desarrollo (la llamada “Cumbre de la Tierra”), que se celebró en Río de Janeiro en el mes de junio de 1992 con la participación de 173 Estados.
II. Las normas ambientales en la Argentina
II. 1. Particularidades
Nuestro ordenamiento jurídico ambiental se caracteriza por su esencial sectorialidad y asistematicidad. En efecto, existen múltiples leyes de diversa naturaleza (leyes federales de fondo, leyes provinciales, leyes federales de adhesión, leyes de presupuestos mínimos, leyes mixtas), y de distintas materias (leyes ambientales sectoriales por actividad económica, como minera o sector eléctrico, leyes por recursos naturales, como ley de flora o fauna, leyes pertenecientes a otras áreas del derecho pero con contenidos ambientales, como el Código Civil, y otras) y, por ende, carecemos absolutamente de codificación, sistematización y organización jerárquica normativa. Asimismo, la forma federal de gobierno -en este punto la fuente de la Constitución Argentina es la de los Estados Unidos- agrava la cuestión a partir de conflictos normativos y jurisdiccionales entre el Estado Nacional, los estados provinciales y los municipios.
En este sentido, el juego de los artículos 41, tercer párrafo, 121 y 124 de la Constitución Nacional6 –luego de la Reforma de 1994- acentúan el federalismo consagrado en el año 1853 y, en rigor, fijan una competencia de excepción de la Nación sobre los recursos naturales reconociendo expresamente en las jurisdicciones locales su dominio originario. Es decir, la delegación de facultades a la Nación “para dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección” no importa un despojo del dominio que tienen las provincias sobre los recursos naturales que están bajo su órbita territorial. “De otro modo no se entiende cuál habría sido la intención del constituyente al establecer la claúsula de resgurado de la competencia provincial que importa el artículo 124, in fine”.7
“ Son las autoridades administrativas y judiciales del Estado de la Provincia de Buenos Aires las encargadas de valorar si la obra proyectada afecta aspectos tan propios del derecho provincial, como lo es todo lo concerniente a la protección del ambiente. En efecto, corresponde reconocer en las autoridades locales la facultad de aplicar los criterios de protección ambiental que consideren conducentes para el bienestar de la comunidad para la que gobiernan, como asimismo valorar y juzgar si los actos que llevan a cabo sus autoridades, en ejercicio de poderes propios, afectan el bienestar perseguido. Tal conclusión cabe extraerla de la propia constitución, la que, si bien establece que le cabe a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, reconoce expresamente las jurisdicciones locales en la materia, las no pueden ser alteradas. La solución propuesta tiene respaldo en el respeto de las autonomías provinciales.”8
En esa misma línea, “la Ley General del Ambiente ha instituído un sistema federal ambiental. Su objetivo es la coordinación de la política ambiental a escala regional y nacional en aras del logro del desarrollo sustentable, considerando como ámbito sine qua non al COFEMA (Consejo Federal de Medio Ambiente). En este sentido la norma no sólo señala a aquel Consejo como el contexto básico de coordinación de políticas, sino que también instruye al Poder Ejecutivo Nacional a que proponga a la Asamblea del COFEMA, el dictado de recomendaciones o resoluciones, según corresponda, ‘...para la adecuada vigencia y aplicación efectiva de las leyes de presupuestos mínimos, las complementarias provinciales, y sus reglamentaciones en distintas jurisdicciones...’9 El Poder Ejecutivo debe, a todas luces, interactuar con el COFEMA en lo que se refiere a normas de presupuestos mínimos, su implementación y la coordinación de políticas interjurisdiccionales.”10 No obstante, dado que el Acuerdo no ha sido ratificado por todas las Provincias, las disposiciones emanadas del COFEMA sólo serán aplicables en las jurisdicciones locales que hayan que hayan adherido a aquél.
II. 2. Marco jurídico ambiental
A pesar de las deficiencias apuntadas, el derecho argentino prevé la responsabilidad civil, penal y administrativa por daños al medio ambiente, tanto por la disposición constitucional11 como por otras normas de inferior jerarquía, dictadas antes y después de la Reforma de 1994.
Entre ellas pueden mencionarse las normas del Código Civil referidas a la responsabilidad objetiva por daños derivados de cosas riesgosas (art. 1113), acciones preventivas por daños temidos y provenientes de inmuebles de terceros (arts. 2499 y 2616), molestias que superen la normal tolerancia (art. 2618), la acción redhibitoria y la quanti minoris que limitan la responsabilidad de quien transfiere una cosa contaminada o afectada de otro modo por la degradación ambiental (arts. 2164 y 4041), prohibición del ejercicio abusivo del derecho (art. 2513 y 2514) y, finalmente, las que regulan el obrar diligente del dueño o guardián de una industria y cuya actividad pudiere afectar el medio ambiente (arts. 902, 903 y 904).12
Por su parte, el Código Penal incrimina específicamente la usurpación de agua y la rotura y alteración de obras hidráulicas con ese fin (Art. 182), el daño -que incluye implícitamente el daño al ambiente- (Arts. 183/184), el incendio, la explosión y la inundación (Arts. 186/189), la fabricación, suministro, adquisición, sustracción o tenencia de bombas, materiales o aparatos capaces de generar energía nuclear, materiales explosivos, inflamables, asfixiantes o tóxicos (Art. 189 bis), el envenenamiento o adulteración de agua potable (Arts. 200 y 203) y la mera propagación de una enfermedad contagiosa y peligrosa para las personas (Art. 202). Asimismo, también reprime la violación de las leyes de policía sanitaria animal (Art. 206), la violación de medidas que la autoridad adopte para impedir la introducción o propagación de una epidemia (Art. 205)13. Por último, la Ley de Fauna Silvestre N° 22.421 reprime la caza furtiva y depredadora.
El Código Procesal Civil y Comercial de la Nación es una de las normas que no ha recogido las modernas tendencias en materia ambiental. Sólo se limita a facultar al juez para disponer medidas de seguridad destinadas a hacer cesar peligros sobre bienes de terceros siempre que compruebe riesgo grave, urgencia y temor de daños erio e inminente (Art. 623 bis).14
Por último, más recientemente, conformando un verdadero compendio de legislación ambiental, encontramos la Ley de Residuos Peligrosos N° 24.051 (B.O. 17-01-92) –en particular los arts. 55 a 57 que se refieren al régimen de responsabilidad penal-, la Ley de Gestión Integral de Residuos Industriales y Actividades de Servicio N° 25.612 (B.O. 29-07-02), la Ley de Presupuestos Mínimos para la Gestión y Eliminación de los PCBs N° 25.670 (B.O. 19-11-02), la Ley General del Ambiente N° 25.675 (B.O. 28-11-02), y la Ley de Gestión Ambiental de Aguas N° 25.688 (B.O. 03-01-03).
II. 3. La Constitución Nacional y la Ley General del Ambiente N° 25.675
En ese marco legal, la existencia de un “ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras” es un derecho fundamental que la Constitución Argentina reconoce expresamente en el artículo 41. Ese reconocimiento lleva a su inmediata consecuencia, esto es que “ el daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley”. En materia de distribución de competencias “corresponde a la nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas”.
Bajo tales lineamientos y, de conformidad con lo ordenado en el 3° párrafo de la norma constitucional mencionada, ha sido dictada la Ley N° 25.675 -seguramente la más importante en la materia, después de la Constitución- destinada a regular los presupuestos mínimos para el logro de una gestión sustentable y adecuada del ambiente, la preservación y protección de la diversidad biológica y la implementación del desarrollo sustentable.15 Sin embargo, dicha ley contiene normas regulatorias propias del derecho de fondo, como son las relativas al daño ambiental y la responsabilidad civil, convistiéndola en una ley mixta; es decir, con normas de presupuestos mínimos y, a la vez, de derecho común. En ese sentido, define al daño ambiental como toda alteración relevante que modifique negativamente el ambiente, sus recursos, el equilibrio de los ecosistemas, o los bienes o valores colectivos.16
Dicha ley de Política Ambiental Nacional, al fijar los presupuestos mínimos establecidos en el art. 41 de la Constitución Nacional, ha introducido decisivas novedades en el campo del derecho procesal, pero excepcionalmente para ser aplicadas en todo el territorio nacional. Sin duda, se trata de normas procesales que también se han considerado presupuestos mínimos. Sucede que el legislador nacional puede detraer excepcionalmente materias propias del derecho común o local y establecer sobre ellas la jurisdicción federal, con el propósito de asegurar la eficacia de la legislación federal.17
Sus artículos 30 a 33 establecen un amplio campo para la legitimación sustancial activa, recogiendo la profícua labor jurisprudencial en la materia y las bases ya establecidas en el propio art. 43 de la Constitución Nacional. Así habilita indistintamente a los afectados; al particular damnificado; al Estado nacional, provincial y municipal; a las asociaciones no gubernamentales de defensa ambiental; y al Defensor del Pueblo.
Prevé específicamente la acción de amparo como vía sumarísima para la cesación de actividades de daño ambiental colectivo.
Establece, asimismo, la responsabilidad colectiva solidaria, ya que “cuando hubiere varios causantes o si no fuere posible la determinación precisa del daño aportado por cada responsable, todos serán responsables solidariamente de la reparación frente a la sociedad”. Respecto de la exención de responsabilidad, sólo se producirá acreditando que, a pesar de haberse adoptado todas las medidas destinadas a evitarlo y sin mediar culpa concurrente del responsable, los daños se produjeron por culpa exclusiva de la víctima o de un tercero por quién no deba responder.
Se fortalece a los dictámenes emitidos por organismos del Estado sobre daño ambiental incorporados al proceso, al otorgarse la fuerza probatoria de los informes periciales.
Cambia el concepto tradicional de cosa juzgada. Esta tiene un efecto que excede a las partes, es erga omnes, a excepción de que la acción sea rechazada por cuestiones probatorias.
Se garantiza el acceso jurisdiccional sin cortapisa alguna, “el acceso a la jurisdicción por cuestiones ambientales no admitirá restricciones de ningún tipo o especie”.
Se pretende, decisivamente, modificar el perfil del juez de la legislación procesal civil. Aparece un juez casi inquisitivo, con mayores poderes y deberes; así con facultad para “disponer todas las medidas necesarias para ordenar, conducir o probar los hechos dañosos en el proceso, a fin de proteger efectivamente el interés general”. Se regla que, de oficio, sin petición alguna de parte, en cualquier estado del proceso, disponga con carácter de medida preparatoria, medidas de urgencia, sin audiencia de la parte contraria.
Por fin, el sacrosanto principio de congruencia tiene un giro fundamental cuando se autoriza al juez, “en su sentencia, de acuerdo a las reglas de la sana crítica, a extender su fallo a cuestiones no sometidas expresamente a su consideración por las partes”; aunque ello, sin embargo, fue observado por el Poder Ejecutivo de la Nación a través del decreto de promulgación 2413/02.
III. Actualidad superadora de las normas ambientales
Ahora bien, merece particular tratamiento la prelación que ha adquirido el derecho ambiental por sobre el derecho privado, en especial sobre normas de otras ramas del derecho que han quedado superadas por esta nueva tendencia que pretende tutelar los intereses colectivos por sobre los particulares o individuales del derecho decimonónico. La protección del medio ambiente constituye derecho de orden público18, es decir, que sus disposiciones no pueden ser dejadas de lado por conformidad de las partes y prevalecen sobre la discusión de asuntos del derecho privado.
Así, frente a un desastre por un derrame de petroleo sobre una reserva natural como consecuencia de un abordaje entre buques, se generó un conflicto de competencia entre distintos tribunales. Unos reclamaban la jurisdicción del juez donde se había producido el accidente. Los buques, la del juez que tenía la causa del abordaje. Se sentó el criterio de que las normas constitucionales que se refieren al derecho a un ambiente sano prevalecen sobre las normas de derecho común que resultan, lógicamente, jerárquicamente inferiores a la Constitución. Con relación a esta cuestión, en la cual se ventilaba la responsabilidad de dichas empresas por el daño ambiental producido sobre la costa ribereña ya mencionado, se señaló que “a fin de determinar las normas aplicables a la acción tendiente a obtener la recomposición del medio ambiente dañado a raíz de un abordaje, cabe tener presente que el plexo normativo constitucional, de derecho de los tratados y legal referido a la protección ambiental tienen prelación por sobre las de la regulación civil, comercial y penal concerniente a una determinada actividad, por lo cual, si ésta provoca un daño ambiental, la relativa consecuencia estará sometida a las normas propias de la protección del medio ambiente; por lo que dicha acción no resulta atraída por el fuero de atracción del juicio de abordaje previsto en las normas infraconstitucionales pues constituiría una simplificación reduccionista la aplicación de dichas normas para determinar el órgano judicial que debe examinar y decidir acerca del daño al ambiente, su recomposición y su eventual resarcimiento. Máxime que los puntos que definen el eje del andamiaje constitucional -concepto de ambiente sano, daño ambiental per se, criterio de recomposición- no toleran, sin forzar las normas constitucionales y de los tratados relativos a la materia, ser subordinados a la suerte de un incidente en un juicio de abordaje cuyo impulso depende de las partes principales que en él disputan y que no son, precisamente, la parte afectada por el daño ambiental... En consecuencia, resulta excesivo extender la enumeración que el art. 552 de la ley 20.094 hace de los interesados en el hecho del abordaje -v.gr. armadores o propietarios de los buques, cargadores; pasajeros; tripulantes- a los legitimados activos en virtud de los daños causados al medio ambiente por el abordaje, no sólo por ir mucho más allá del espíritu y la letra de la ley de navegación, que se ciñen al particularismo del derecho marítimo y no representan los casos de derecho ambiental, sino por prescindir de toda interpretación teleológica, que no podría subordinar los fines constitucionales de los derechos de los tratados de naturaleza ambiental, a una norma que se ubica en la ley de la navegación, en el capítulo relativo a las disposiciones procesales”.19
IV. Los principios ambientales
Un elemento esencial que independiza al Derecho Ambiental de las restantes ramas de la ciencia jurídica es, sin dudas, los principios propios que la rigen. Éstos, son pautas generales de valoración que sirven como criterio orientador del derecho para el operador jurídico, ya sea el creador o el interprete de la norma, y, en el caso, constituyen el fundamento o razón fundamental del sistema jurídico ambiental.
Así, la doctrina suele mencionar, sólo de manera enunciativa: a) eticismo y solidaridad; b) enfoque sistémico; c) participación pública; d) interdisciplina; e) principio del contaminador-pagador; f) protección, mejora, defensa y restauración de la biósfera; g) uso racional del medio; h) coordinación de actuaciones; i) ordenamiento ambiental; j) calidad de vida; k) cooperación internacional.
Por su parte, la Ley General del Ambiente N° 25.675 contiene principios de interpretación y aplicación de la normativa y de toda otra norma a través de la cual se ejecute la política ambiental que, en general, son identificados o reconocidos por la doctrina del derecho ambiental. El artículo 4° señala los siguientes:
Principio de congruencia: “la legislación provincial, municipal referida a lo ambiental deberá ser adecuada a los principios y normas fijadas en la presente ley; en caso de que asó no fuere, éste prevalecerá sobre toda otra norma que se le oponga”.
Juega por las diversas relaciones que, conforme el régimen de organización constitucional, existe entre el Estado Federal y los Estados miembros. Guarda similitud con el denominado Principio de Regulación Jurídica Integral que exige del legislador en primer término y del intérprete en la fase de aplicación tener una perspectiva macroscópica e integradora.
Principio de prevención: “las causas y las fuentes de los problemas ambientales se atenderán en forma prioritaria e integrada, tratando de prevenir los efectos negativos que sobre el ambiente se puedan producir”.
Principio precautorio: “la ausencia de información o certeza científica no será motivo para la inacción frente a un peligro de daño grave o irreversible en el ambiente, en la salud o en la seguridad pública”.
Esta tendencia a prevenir antes que curar, desarrollada intensamente por los tribunales argentinos antes y después de la Reforma Constitucional de 1994-convirtiéndolos en verdaderos artífices del derecho ambiental-, finalmente fue receptada legislativamente a través de los principios de prevención y precautorio que, junto al resto de los principios contenidos en dicha ley, constituyen el eje principal para la interpretación y aplicación de la normativa ambiental y también del artículo 32 de la ley.
En efecto, el artículo 32 otorga amplias facultades al juez en orden a la instrucción y dirección del proceso a fin de proteger efectivamente el interés general y, en ese marco, autoriza a la autoridad judicial a adoptar las medidas cautelares o de urgencia que estime necesarias, en cualquier estado del proceso y aún sin que exista petición de alguna de las partes.
Por su parte, los principios de prevención y precaución suponen, por una lado, la atención prioritaria e integrada a las causas y a las fuentes de los problemas ambientales, tratando de prevenir los efectos negativos que se puedan producir sobre el ambiente y, por el otro, que la falta de certeza científica no puede utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del ambiente cuando haya peligro de un daño grave o irreversible.
El “principio de precaución”, receptado ahora legislativamente, fue consagrado en numerosos documentos internacionales de derecho ambiental.a La jurisprudencia internacional registra valiosos antecedentes sobre la aplicación de este principio a cuestiones ambientales. En Francia se destacan dos resoluciones del Consejo de Estado relacionados con maíces transgénicos y la prohibición de comercializar carne vacuna por riesgo de transmisión de la enfermedad EEB (Encelopatía Espongiforme Bovina o mal de la vaca loca).21 También en este caso existe un fallo del Tribunal de Justicia de las C.E.E.22 Por último, los tribunales norteamericanos han resuelto que “las cuestiones que envuelven al ambiente están particularmente inclinadas por su natural tendencia a la incertidumbre. El hombre de la era tecnológica ha alterado su mundo en direcciones nunca antes experimentadas o anticipadas. Los efectos en la salud de tales alteraciones son generalmente desconocidos y algunas veces imposibles de conocer. Esperar certidumbre normalmente nos habilitará solamente a reaccionar y no para una regulación preventiva”.a
Principio de equidad intergeneracional: “los responsables de la protección ambiental deberán velar por el uso y goce apropiado del ambiente por parte de las generaciones presentes y futuras”.
Deriva del principio 3 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, Acta de conformidad 151/5, de 07/05/92, de la Conferencia de las Naciones de 1992, el cual manifiesta que “El derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras”.
Principio de progresividad: “los objetivos ambientales deberán ser logrados en forma gradual, a través de metas interinas y finales, proyectadas en un cronograma temporal que facilite la adecuación correspondiente a las actividades relacionadas con esos objetivos”.
Responde a ideas de concientización y adaptación. Derivan dos subprincipios que son el de proporcionalidad, referido a la razonabilidad en los tiempos que insumen los cambios impuestos por la normativa, el equilibrio de medios y fines, la equidad y, en fin, la viabilidad en el cumplimiento de las exigencias, y el de gradualidad, ambos se extraen del Protocolo adicional al Tratado de Asunción del MERCOSUR sobre Medio Ambiente aprobado por la Ley N° 23.981.
Principio de responsabilidad: “el generador de efectos degradantes del ambiente, actuales o futuros, es responsable de los costos de las acciones preventivas y correctivas de recomposición, sin perjuicio de la vigencia de los sistemas de responsabilidad ambiental que correspondan”.
Apunta a reforzar la idea de internalización de costos ambientales sobre todo en cabeza del generador degradante del ambiente, conforme el principio 16 en la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, ONU, 1992, que expresa: “Las autoridades nacionales deberían procurar fomentar la internalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos, teniendo en cuenta el criterio de que el contamina debería, en principio, cargar los costos de la contaminación, teniendo debidamente en cuenta el interés público y sin distorsionar el comercio ni las inversiones internacionales”. Asimismo sienta las bases para desarrollar un sistema de legislación nacional relativa a la responsabilidad y la indemnización respecto de las víctimas de la contaminación y otros daños ambientales, tal como lo requiere el principio 13 de la misma Declaración de Río.
En este sentido, la jurisprudencia ha dicho que “el citado art. 41 de nuestra Carta Magna prevé como contenido principal de la acción a la reparación en especie, es decir, la reposición de las cosas a su estado anterior al daño, la recuperación del medio ambiente nocivamente alterado. Sólo si tal reparación en especie no es materialmente posible en un espacio de tiempo razonable medido en función de las espectativas de uso y goce del demandante, el Juez accederá a fijar un monto indemnizatorio supletorio del daño efectivamente causado. En ese sentido, adquiere relevancia el principio “contaminador - pagador”, adoptado ya por la Conferencia de la O.N.U. sobre Ambiente Humano de 1972, Estocolmo, Suecia. Esto es, hacer soportar a los responsables de la contaminación o degradación, las erogaciones necesarias para prevenir o corregir el deterioro ambiental, tratándose de “costos sociales” que antes no se incluían en los cálculos de costos- beneficios. O sea, dicho de otra manera más adecuada a nuestras instituciones: quién crea el “riesgo”al ambiente es el que debe resarcir, sin perjuicio de que en forma concurrente y complementaria pueda aceptarse como otro factor de atribución objetivo la “solidaridad’”.24
Principio de subsidiariedad: “El Estado Nacional, a través de las distintas instancia de la administración pública, tiene la obligación de colaborar y, de ser necesario, participar en forma complementaria en el accionar de los particulares en la preservación y protección ambientales”.
En cuanto a su funcionamiento posee un aspecto positivo y otro negativo. El primero significa que el Estado Nacional tiene la obligación de colaborar, en tanto que la intervención de la autoridad nacional debe ejercerse sólo cuando sea necesario. El aspecto negativo, implica que la autoridad nacional debe abstenerse de asumir funciones que pueden ser cumplidas eficientemente por los particulares; con lo cual la participación del Estado es concurrente y residual.
Principio de sustentabilidad: “el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y la preservación del patrimonio natural y cultural son condicionantes necesarios del desarrollo económico y social. La gestión sustentable del ambiente deberá garantizar la utilización de los recursos naturales para las generaciones presentes y futuras”.
Con base directa en la Constitución Nacional en tanto el artículo 41 consagra el derecho al medio ambiente “para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de la generaciones futuras”, adoptando la fórmula de BRUNDTLAND, acorde a la idea de desarrollo sustentable, sostenible, sostenido o duradero.
Al respecto, Bustamante Alsina sostiene que “El desarrollo sustentable es la unión o el lazo entre el medio y el desarrollo, cuya finalidad es buscar un nuevo modo de desarrollo basándose en una sana utilización de los recursos para la satisfacción de las necesidades actuales y futuras de la sociedad. La sustentabilidad es requerida en cuatro áreas: a) área ecológica, lo que conlleva mantener los procesos ecológicos que posibiliten la capacidad de renovación de plantas, animales, suelos y aguas; mantener la diversidad biológica, y su capacidad de regeneración; b) área social, que permita igualdad de oportunidades de la sociedad y estimule la integración comunitaria, con respeto por la diversidad de valores culturales; ofrecimiento de oportunidades para la renovación social; asegurar la satisfacción adecuada en las necesidades de vivienda, salud y alimentación; participación ciudadana en la tarea de decisión y en la gestión ambiental; c) área cultural, que preserva la identidad cultural básica y reafirma las formas de relación entre el hombre y su medio; d) área económica, eficiencia, que implica internalización de costos ambientales; consideración de todos los valores de los recursos, presentes, de oportunidad, potenciales, incluso culturales no relacionados con el uso; equidad dentro de la generación actual y respeto de las generaciones futuras”.25
Principio de solidaridad: “la Nación y los Estados Provinciales serán responsables de la prevención y mitigación de los efectos ambientales transfronterizos adversos de su propio accionar, así como de la minimización de los riesgos ambientales sobre los sistemas ecológicos compartidos”.
Constituye el punto de partida para la constatación del daño transfronterizo. “Los Estados deberán cooperar con espíritu de solidaridad mundial para conservar, proteger y restablecer la salud y la integridad del ecosistema de la Tierra” (principio 7, Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo). “Los Estados y los pueblos deben cooperar de buena fe y con espíritu solidario, en la aplicación de los Principios consagrados (Principio 27, Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo). El principio de solidaridad considera el carácter internacional del ambiente, por lo que el medio ambiente no tiene valor pecuniario, no tiene necesariamente un propietario, toda vez que los elementos de la naturaleza serán según el caso, res nullius o res communis. Por lo demás, el titular de los derechos sobre el patrimonio no está bien identificado y, obviamente, tal patrimonio común debe ser adecuadamente administrado y necesariamente preservado para las generaciones futuras.
Principio de cooperación: “los recursos naturales y los sistemas ecológicos compartidos serán utilizados en forma equitativa y racional. El tratamiento y mitigación de las emergencias ambientales de efectos transfronterizos serán desarrolladas en forma conjunta”.
Este principio, a nivel internacional, es imprescindible. Los Estados deben cooperar entre sí para erradicar la pobreza, como requisito indispensable del desarrollo sostenible (principio 5, Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo), para proteger la integridad del ecosistema de la Tierra (principio 7, Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo), para reforzar la creación de capacidades endógenas para lograr el desarrollo sostenible (principio 9, Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo), abordar los problemas de degradación ambiental (principio 12, Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo).
V. Conclusión
Con todo lo expuesto, puede decirse que en la Argentina existe el Derecho Ambiental como rama autónoma de la ciencia jurídica, en virtud de la incansable tarea de jueces, doctrinarios, académicos y asociaciones intermedias y no gubernamentales, todos ellos dedicados a fortificar el desarrollo y el crecimiento de esta nueva vertiente del Derecho destinada a lograr la efectiva protección del medio ambiente y asegurar a las generaciones futuras un hábitat confortable para vivir.
Notas:
1.Conf. Cano, Guillermo J., “Introducción al derecho ambiental argentino”, LL,154-914.
2.Conf. Abatti, Enrique Luis, Dibar, Alberto e Rocca, Ival, “Ecoderecho básico”, LL 1984, B-767.
3.Conf. Valls, Mario F, pág. 85, Derecho Ambiental, 3ra edición, 1994, distribuidor Abeledo- Perrot.
4.Conf. Carranza, Jorge; “Aproximación interdisciplinaria a la Responsabilidad por Daño Ambiental”, JA 1989-IV-701.
5.SCJBA, caso “Almada c/ COPETRO”, fallo del 19-05-98, votos de los señores Ministros doctores Hitters y Pettigiani.
6.Art. 41: “...Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales...”
Art. 121: Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación.
Art. 124: “...Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio...”
7.Sabsay, Daniel Alberto, “El nuevo artículo 41 de la Constitución Nacional y la distribución de competencias Nación – Provincias”, DJ del 23-07-97.
8.Conf. Fallos: 318:992.
9.Art. 24 de la Ley N° 25.675.
10.Sabsay, Daniel Alberto, “Constitución y Ambiente en el marco del Desarrollo Sustentable”, La Ley, septiembre 2000, pág. 67.
11.Art. 41 de la Constitución Nacional: Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley. Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales. Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales. Se prohíbe el ingreso al territorio nacional de residuos actual o potencialmente peligrosos, y de los radiactivos.
12.Art. 1113: La obligación del que ha causado un daño se extiende a los daños que causaren los que están bajo su dependencia, o por las cosas de que se sirve, o que tiene a su cuidado. En los supuestos de daños causados con las cosas, el dueño o guardián, para eximirse de responsabilidad, deberá demostrar que de su parte no hubo culpa; pero si el daño hubiere sido causado por el riesgo o vicio de la cosa, solo se eximirá total o parcialmente de responsabilidad acreditando la culpa de la victima o de un tercero por quien no debe responder. Si la cosa hubiese sido usada contra la voluntad expresa o presunta del dueño o guardián, no será responsable.
Art. 2499: Habrá turbación de la posesión, cuando por una obra nueva que se comenzara a hacer en inmuebles que no fuesen del poseedor, sean de la clase que fueren, la posesión de éste sufriere un menoscabo que cediese en beneficio del que ejecuta la obra nueva. Quien tema que de un edificio o de otra cosa derive un daño a sus bienes puede denunciar ese hecho al Juez, a fin de que se adopten las oportunas medidas cautelares.
Art. 2616: Todo propietario debe mantener sus edificios de manera que la caída, o los materiales que de ellos se desprendan no pueden dañar a los vecinos o transeúntes, bajo la pena de satisfacer los daños o intereses que por su negligencia les causare.
Art. 2618: Las molestias que ocasionen el humo, calor, olores, luminosidad, ruidos, vibraciones o daños similares por el ejercicio de las actividades en inmuebles vecinos, no deben exceder la normal tolerancia teniendo en cuenta las condiciones del lugar y aunque mediare autorización administrativa para aquellas.
Art. 2164: Son vicios redhibitorios los defectos ocultos de la cosa, cuyo dominio, uso o goce se transmitió por titulo oneroso, existentes al tiempo de la adquisición, que la hagan impropia para su destino, si de tal modo disminuyen el uso de ella que a haberlos conocido el adquirente, no lo habría adquirido, o habría dado menos por ella.
Art. 4041: Se prescribe por tres meses, la acción redhibitoria, para dejar sin efecto el contrato de compra y venta; y la acción para que se baje del precio el menor valor por el vicio redhibitorio.
Art. 2513: Es inherente a la propiedad el derecho de poseer la cosa , disponer o servirse de ella, usarla y gozarla conforme a un ejercicio regular.
Art. 2514: El ejercicio de estas facultades no puede ser restringido, en tanto no fuere abusivo, aunque privare a terceros de ventajas o comodidades.
Art. 902: Cuanto mayor sea el deber de obrar con prudencia y pleno conocimiento de las cosas, mayor será la obligación que resulte de las consecuencias posibles de los hechos.
Art. 903: Las consecuencias inmediatas de los hechos libres, son imputables al autor de ellos.
Art. 904: Las consecuencias mediatas son también imputables al autor del hecho, cuando las hubiere previsto, y cuando empleando la debida atención y conocimiento de la cosa, haya podido preveerlas.
13.Art. 182: Será reprimido con prisión de quince días a un año: 1. El que ilícitamente y con el proposito de causar perjuicio a otro sacare aguas de represas, estanques u otros depósitos, ríos, arroyos, fuentes, canales o acueductos o las sacare en mayor cantidad que aquella a que tenga derecho; 2. El que estorbare el ejercicio de los derechos que un tercero tuviere sobre dichas aguas; 3. El que ilícitamente y con el proposito de causar perjuicio a otro represare, desviare o detuviera las aguas de los ríos, arroyos, canales, o fuentes o usurpare un derecho cualquiera referente al curso de ellas. La pena se aumentará hasta dos años, si para cometer los delitos expresados en los números anteriores, se rompieren o alteraren diques, esclusas, compuertas u otras obras semejantes hechas en los ríos, arroyos, fuentes, depósitos, canales o acueductos.
Art. 183: Será reprimido con prisión de quince días a un año, el que destruyere, inutilizaré, hiciere desaparecer o de cualquier modo dañare una cosa mueble, o inmueble o un animal, total o parcialmente ajeno, siempre que el hecho no constituya otro delito mas severamente penado.
Art. 184: La pena será de tres meses a cuatro años de prisión, si mediare cualquiera de las circunstancias siguientes: 1. Ejecutase el hecho con el fin de impedir el libre ejercicio de la autoridad o en venganza de sus determinaciones; 2. Producir infección o contagio en aves u otros animales domésticos; 3. Emplear sustancias venenosas o corrosivas; 4. Cometer el delito en despoblado o en banda; 5. Ejecutarlo en archivos, registros, bibliotecas, museos o en puentes, caminos, paseos u otros bienes de uso publico; o en tumbas, signos conmemorativos, monumentos, estatuas, cuadros u otros objetos de arte colocados en edificios o lugares públicos.
Art. 186: El que causare incendio, explosión o inundación, será reprimido: 1. Con reclusión o prisión de tres a diez años, si hubiere peligro común para los bienes; 2. Con reclusión o prisión de tres a diez años, el que causare incendio o destrucción por cualquier otro medio; a. De cereales en parva, gravillas o bolsas, o de los mismos todavía no cosechados; b. De bosques, viñas, olivares, cañaverales, algodonales, yerbatales, o cualquier otra plantación de arboles o arbustos en explotación, ya sea con sus frutos en pie o cosechados; c. De ganado en los campos o de sus productos amontonados en el campo o depositados. d. De la leña o carbón de leña, apilados o amontonados en los campos de su explotación y destinados al comercio; e. De alfafares o cualquier otro cultivo de forrajes, ya sea en pie o enparvados, engavillados, ensilados o enfardados; f. De los mismos productos mencionados en los párrafo anteriores, cargados, parados, o en movimiento. 3. Con reclusión o prisión de tres a quince años, si hubiere peligro para un archivo público, biblioteca, museo, arsenal, astillero, fabrica de pólvora, o de pirotecnia militar, o parque de artillería; 4. Con reclusión o prisión de tres a quince años, si hubiere peligro de muerte para alguna persona; 5. Con reclusión o prisión de ocho a veinte años, si el hecho fuere causa inmediata de muerte de alguna persona.
Art. 187. Incurrirá, según los casos, en las penas señaladas en el artículo precedente, el que causare estrago por medio de sumersión o varamiento de nave, derrumbe de un edificio, inundación de una mina o cualquier otro medio poderoso de destrucción.
Art. 188. Será reprimido con prisión de uno a seis años el que, destruyendo o inutilizando diques u otras obras destinadas a la defensa común contra las inundaciones u otros desastres, hiciere seguir el peligro de que éstos se produzcan. La misma pena se aplicará al que, para impedir la extinción de un incendio o las obras de defensa contra una inundación, sumersión, naufragio u otro desastre, sustrajere, ocultare o hiciere inservibles, materiales, instrumentos u otros medios destinados a la extinción o a la defensa referida.
Art. 189. Será reprimido con prisión de un mes a un año, el que, por imprudencia o negligencia, por impericia en su arte o profesión o por inobservancia de los reglamentos u ordenanzas, causare un incendio u otros estragos. Si el hecho u omisión culpable pusiere en peligro de muerte a alguna persona o causare la muerte de alguna persona, el máximo de la pena podrá elevarse hasta cinco años.
Art. 189 bis. El que, con el fin de contribuir a la comisión de delitos contra la seguridad común o causar daños en las máquinas o elaboración de productos, fabricare, suministrare, adquiriere, sustrajere o tuviere en su poder bombas, materias o aparatos capaces de liberar energía nuclear, materias explosivas, inflamables, asfixiantes o tóxicas, o sustancias o materiales destinados a su preparación será reprimido con reclusión o prisión de 5 a 15 años. La misma pena se impondrá al que, sabiendo o debiendo saber que contribuye a la comisión de delitos contra la seguridad común o destinados a causar daños en las máquinas o en la elaboración de productos, diere instrucciones para la preparación de sustancias o materiales mencionados en el párrafo anterior.
Art. 200. Será reprimido con reclusión o prisión de tres a diez años, el que envenenare o adulterare, de un modo peligroso para la salud, aguas potables o sustancias alimenticias o medicinales, destinadas al uso público o al consumo de una colectividad de personas. Si el hecho fuere seguido de la muerte de alguna persona, la pena será de diez a veinticinco años de reclusión o prisión.
Art. 202. Será reprimido con reclusión o prisión de tres a quince años, el que propagare una enfermedad peligrosa y contagiosa para las personas.
Art. 203. Cuando alguno de los hechos previstos en los tres artículos anteriores fuere cometido por imprudencia o negligencia o por impericia en el propio arte o profesión o por inobservancia de los reglamentos u ordenanzas, se impondrá multa de dos mil quinientos a treinta mil pesos, si no resultare enfermedad o muerte de alguna persona y prisión de seis meses a cinco años si resultare enfermedad o muerte.
Art. 205. Será reprimido con prisión de seis meses a dos años, el que violares las medidas adoptadas por las autoridades competentes, para impedir la introducción o propagación de una epidemia.
Art. 206. Será reprimido con prisión de uno a seis meses el que violare las reglas establecidas por las leyes de policía sanitaria animal. Si la violación a las reglas precedentes se cometiere realizando el faemamiento de un animal que, de acuerdo a las circunstancias, debía sospecharse proveniente de un delito la pena será de ocho meses a dos años de prisión. La pena será de uno a tres años cuando conociere el origen ilícito del animal. Si hiciere de ello una actividad habitual, se le aplicará además pena de inhabilitación especial por doble tiempo del de la condena.
14.Art. 623 Bis (Denuncia de daño temido. Medidas de Seguridad) Quien tema que de un edificio o de otra cosa derive un daño grave e inminente a sus bienes, puede solicitar al juez las medidas de seguridad adecuadas, sino mediare anterior intervención de autoridad administrativa por el mismo motivo. Recibida la denuncia el juez se constituirá en el lugar y si comprobare la existencia de grave riesgo, urgencia en removerlo, y temor de daño serio e inminente , podrá disponer las medidas encaminadas a hacer cesar el peligro. Si la urgencia no fuere manifiesta requerirá la sumaria información que permitiere verificar, con citación de las partes y designación de perito, la procedencia del pedido. La intervención simultanea o ulterior de la autoridad administrativa determinará la clausula del procedimiento y el archivo del expediente. Las resoluciones que se dicten serán inapelables. En su caso podrán imponerse sanciones conminatorias.
15.Art. 1 de la Ley N° 25.675: La presente ley establece los presupuestos mínimos para el logro de una gestión sustentable y adecuada del ambiente, la preservación y protección de la diversidad biológica y la implementación del desarrollo sustentable.
16.Art. 27 de la Ley N° 25.675: El presente capítulo establece las normas que regirán los hechos o actos jurídicos, lícitos o ilícitos que, por acción u omisión, causen daños ambiental de incidencia colectiva. Se define al daño ambiental como toda alteración relevante que modifique negativamente el ambiente, sus recursos, el equilibrio de los ecosistemas, o los bienes o valores colectivos.
17.Fallos 292:534; 283:31 y sus citas; 296:343: 307:1457, entre muchos otros.
18.Art. 3 de la Ley N° 25.675: La presente ley regirá en todo el territorio de la Nación, sus disposiciones son de orden público, operativas y se utilizarán para la interpretación y aplicación de la legislación específica sobre la materia, la cual mantendrá su vigencia en cuanto no se oponga a los principios y disposiciones contenidas en ésta.
19Cám. Fed. Apel. La Plata, Sala II, “Municipalidad de Magdalena c. 1) Shell C.A.P.S.A. 2) Schiffahrts 3) Boston Compañía Argentina de Seguros, S.S. (cit. en garantía) s/ ordinario)”, fallado el 20/7/01.
20..Art. 3, inc. 3, del Convenio de Cambio Climático; Principio 15 de la Declaración de Río de Janeiro Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo 1992; Art. 130 R- 2 del Tratado de Mastricht de la Unión Europea; Ley 95-101 del 2/2/95, Refuerzo de la Protección del Medio Ambiente de Francia.
Casos “Greenpeace et Autres” y “Societe Pro- Nat”, resueltos el 11/12/98 y el 24/2/99, respectivamente.
21.Caso “National Farmers Union”, fallo del 5/5/98.
22.Caso “Ethyl Corp. v. EPA”, 541 F. 2d. 1 D.C. Cir. 1976; citado por Isidoro 23.Goldenberg y Néstor Cafferatta, “El principio de precaución”, JA 2002-IV.
24.Cám. Fed. Apel. La Plata, Sala II, “Asociación para la Protección del Medio Ambiente y Educación Ecológica ‘18 de Octubre’ c/ Aguas Argentinas SA y otros s/ amparo”, fallo del 8 de julio del 2003, publicada en www.diariojudicial.com.ar, Noticia del 22-07-03.
Conf. Bustamante Alsina, “Derecho Ambiental. Fundamentación y normativa”, Ed. Abeledo- Perrot, 1995, p. 43- 44.
